آرشیو سوره (66-67) شماره یازدهم نظام اجتماعی مقولات تفکیک، ادغام و طراحی وزارت خانه های جدید در ایران: تحلیلی نظری
مقدمه
هر نظام سیاسی یا هر حکومتی بر اساس قانون اساسی یا قوانین ما در خود وظایف حکومت را به‌صورت نقشه‌اي کلان ترسیم میکند. با توجه به نوع نظام سیاسی (دموکراتیک، سلطنتي، مردم‌سالاری دینی و...) وظایف مشخص شده را بر عهده‌ي مجموعه‌ای به نام دولت قرار میدهد. دولت موظف است میثاق مردم و حکومت (در نظام‌های دموکراتیک و مردم‌سالار دینی) و میثاق‌نامه‌ي پادشاه (در نظام‌های سلطنتی) را در عمل اجرا کند. برای تقسیم‌بندی کارویژه‌های مصرح در قانون اساسی برای انجام مأموریت دولت چهار شیوه وجود دارد: تقسیم‌بندی کارویژه‌ها (وزارت‌خانه‌ها) بر اساس هدف (تأمین آب آشامیدنی، امنیت اجتماعی، سلامت عمومی، کنترل جرم، تأمین آموزش و پرورش، امنیت دفاعی، برقراری عدالت و...)، بر اساس فرايند (فرايند مهندسی، فرايند پزشکی، حسابداری ملی، آمار و اطلاعات ملی)، بر اساس ارباب رجوع (کشاورزان، بیماران، نظامیان، مجرمان و آسیب‌دیدگان، تحصیل کودکان، رانندگان، فقرا و...) و بر اساس مکان (جنوب، شمال، مغرب، مشرق و يا نام استان‌ها نیز می‌تواند قید شود). مطالعات نشان میدهد که تقسیم‌بندی فرايندی کمتر متداول است ولی تقسیم‌بندی بر اساس ارباب رجوعان یا جامعه هدف معمول است (برای مثال وزارت زنان در برخی کشورها). تقسیم‌بندی مکانی نیز بعضاً متداول است، برای مثال این امر در اسکاتلند صادق است. اما تخصیص بر اساس هدف و یا کارویژه‌ای که باید ارائه شود، بسیار متداول است. اگرچه فعالیت‌های دولت بسیار متعدد و متغیرند، همه‌ي آن‌ها درون گروه‌بندی‌های سهل‌الوصول نمی‌گنجند. حتی زمانی که تعدادی از گروه‌های کارویژه‌ای وجود دارند که به نظر هم مرتبط هستند، همیشه روشن نیست آیا این کارویژه‌ها باید درون تعدادی از وزارت‌خانه‌های کوچک تخصیص داده شوند یا در یک وزارت‌خانه‌ي بزرگ.
در ایران و بیش‌تر کشورها بر اساس اصل کارویژه‌ای یا هدف‌محور، وزارت‌خانه‌ها را توزیع کرده‌اند. با اين توصیف تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید در دهه‌ي اخیر شدت بیش‌تری پیدا کرده است. این پدیده در فضای سیاسی ایران موافقان و مخالفاني داشته است. مخالفان مدعی‌اند که مبنای تصمیم‌های دولت در دولت احساسات است نه تعقل، ادغام‌ها به سبک کشورهای غربی است، برخی ادغام‌ها برای حذف وزیر است، ادغام‌ها وزارت‌خانه‌ها فیزیکی است نه محتوایی، ادغام‌ها تجلی نوآوری در دولت به هر قیمتی است و... . هدف نویسنده، تحلیل ژورنالیستی این پدیده در فضای سیاسی کشور نیست، بلکه ارائه‌ي تحلیلی نظری از چنین رخدادی است بدون اينکه جانبداری در تحلیل را مد نظر قرار دهد. به طور کلی برای اصلاح ماشین دولت دلایلی وجود دارد که می‌توان به شرح ذیل مطرح کرد: 1) دولت خط‌مشی ملی جدیدی وضع کرده که ترکیب فعلی وزارت‌خانه‌ها نمی‌تواند آن خط‌مشی را در عمل اجرا کند یا اینکه قصد دارد جهت خط‌مشی فعلی را تغییر دهد. 2) می‌خواهد پویایی در دولت را با تغییر، ترکیب، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌ها، به جامعه و افکار عمومی نشان دهد و ثابت کند دولت مترقی است و با پويايي‌هاي محیط متحول می‌شود. 3) قصد دارد خود را با تغییرات اصلی در محیط انطباق دهد.4) قصد دارد کارایی فنی را ارتقاء یا بار اداری را کاهش و یا هماهنگی را افزایش دهد. 5) قصد دارد کارویژه‌های جدید در دولت طراحی کند که ترکیب فعلی وزارت‌خانه‌ها توان آن را ندارد.
اگرچه برای طراحی دولت، تفکیک ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید روش‌شناسی‌هایی وجود دارد، ولی هدف نویسنده واکاوی این روش‌شناسی‌ها نیست. تلاش نویسنده آن است که در پرتو چهار نحله‌ي نظری، پدیده‌ي «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» را تبیین نظری کند. از این رو چهار نحله‌ي «هدفمندی، وابستگی محیطی، نهادی و خط‌مشي‌گذاری ملی» کانون تمرکز این تحلیل نظری خواهد.
تأملی بر دستگاه حکمرانی ملی در ایران
قانون اساسی سند موثق «فلسفه‌ي سیاسی» جمهوری اسلامی ایران است. در این سند نوع حکومت، نحوه‌ي اعمال حاکمیت ملی، سازوکارهای کلان حکومت‌داری، جوهره‌ي سیاست‌های کلان کشور به تصویر کشیده شده است. حاکمیت مطلق بر عالم از آنِ خداست و در کشور اسلامی در زمان غیبت امام زمان، حکومت در پرتو ولایت فقیه اعمال می‌شود که در سایه‌ي تفکیک قوا (قوه‌ي مجریه، مقننه، قضائیه) اراده‌ي خداوند بر جامعه‌ي اسلامی ساری و جاری می‌شود و نقش مردم در حکومت نیز در بندهایی از سند فوق تشریح شده است. قوه‌ي مجریه بعد از رهبری نظام در رأس امور اجرایی کشور و متولی اصلی اعمال اراده‌ي مردمِ (در سایه اراده خداوند) کشور است. قوه‌ي مجریه در پرتو قانون اساسی تلاش میکند سیاست‌های کلان کشور را در قالب طراحی سیاست عمومی در عمل پیاده‌سازی کند. ماشین اصلی دولت (در اینجا به معنای قوه‌ي مجریه) وزارت‌خانه‌ها هستند که به مثابه «کابین خلبان یا کشتی»، دستگاه عظیم بخش دولتی (متشکل از سازمان‌های دولتی) را راهبری و هدایت می‌کنند. بی‌تردید وقتی نظام جمهوری اسلامی قصد تشکیل دولت کرد، نوعی چارچوب مفهومی از کارویژه‌های اصلی‌ای که دولت می‌بایست انجام دهد را به صراحت یا به صورت ضمنی ترسیم کرد تا بر اساس آن‌ها دولت را طراحی کند (مآخذ چنين چارچوبی ممکن است قانون اساسی، نظرات خبرگان و مطالعات تطبیقی سایر دولت‌ها بوده باشد).
جامعیت و مانعیت این چارچوب مفهومی، منطق فرايندی بین کارویژه‌ها و رابطه‌ي منطقی این چارچوب با اهداف غایی نظام جمهوری اسلامی به شرایط زمانی حاکم بر تدوین چنین چارچوبی، ظرفیت‌ها و پتانسیل‌های کشور، فهم متولیان و طراحان آن چارچوب، تصویر حکومت از نقش‌های کلیدی دولت (تنظیمی، شناختی و هنجاری) و برداشت نظام سیاسی از پیوندهای اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی مردم و دولت، رابطه نظام سیاسی با سایر کشورها و به طور کلی اوضاع و احوال داخلی و خارجی دارد. بی‌تردید با تحولات محیطی و تغییرات در خواسته‌ها و تقاضای شهروندان، چنین چارچوبی با همه‌ي عناصرش، روابط و پیوندهای درون و برون دولتی دچار تغییر و تحول خواهد شد. با این اوصاف وزارت‌خانه‌ها بر اساس کارویژه‌های مندرج در چارچوب مفهومی دولت در عمل طراحی می‌شوند. این وزارت‌خانه‌ها متولی اصلی اجرای سیاست‌های عمومی‌اند. سازمان‌ها و واحدهاي تابعه‌ي وزارت‌خانه‌ها بازیگران اصلی چنین وظیفه‌ای‌اند. رئیس دولت می‌تواند وزارت‌خانه‌ها را تفکیک، ادغام، منحل و یا بعضاً از نوع طراحی کند. سیر تطور، اصلاحات در ماشین دولت ایران در پنج دوره‌ي قاجار، مشروطه، پهلوي اول، پهلوي دوم و دوران جمهوري اسلامي قابل بررسي است.
(جاي قرار گرفتن تصوير تطور وزارت‌خانه‌ها از قاجار تاکنون)
همانطور که گفته شد «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» پدیده‌ي جدیدی در دولت ایران نیست. سیر تطور تاریخی تحولات در دولت نشان میدهد که مسئله‌ي تحولات ساختاری در دولت از زمان قاجار تاکنون مورد توجه دولت‌مردان بوده است. در این بازه‌ي تاریخی، در دوره‌ي صدارت میرزاشفیع مازندرانی در ابتدای دوران قاجار کم‌ترین (3 وزارت‌خانه) و دوره‌ي نخست‌وزيري میرحسین موسوی بیش‌ترین (24 وزارت‌خانه) تعداد وزارت‌خانه را داشته‌ايم. نمودارهای تحولات ساختاری عصر قاجار، مشروطیت، پهلوی اول، و پهلوی دوم و انقلاب اسلامی و انقلاب اسلامی در دولت دهم را نشان میدهد.
اهداف تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید
بی‌تردید همه‌ي اصلاحاتی که در دستگاه کلان دولت رخ میدهد، مبتنی بر اهدافی است. بنابراین منطقی در عقبه‌ي تغییرات وجود دارد (فروزنده، 1390) بر این اساس وقتی دولتی اقدام به تحولات ساختاری کلان در دستگاه حکمرانی ملی میکند، ممکن است در پی اهداف زیر باشد:
1. بهبود پاسخگویی ملی وزارت‌خانه‌ها: سلسله مراتب پاسخگویی در دولت مؤید آن است که وزرا در برابر کابینه و رئیس جمهور بایستی پاسخگو باشند و از طرف دیگر دستگاه‌های اجرایی تحت نظارت هر وزارت‌خانه‌ها نیز در قبال مردم نیز بایستی پاسخگو باشند و همین طور رئیس جمهوری نیز بایستی در برابر مجلس شورای اسلامی پاسخگو باشد. منظور از پاسخگویی آن است که «در برابر مصرف پول ملت چه کارهایی برای شهروندان انجام شده است». همه‌ي دولت‌ها تلاش می‌کنند پاسخگویی را در دوره‌ي عمر خدمتی خود ارتقا دهند، این واژه‌ي «دولت پاسخگو» در ادبیات سیاسی ـ مدیریتی کشور و همین‌طور در ادبیات سیاسی ـ مدیریتی دانش علوم خط‌مشی و مدیریت دولتی، بسیار متداول است. پاسخگویی مالی، قانونی، اخلاقی، عملکردی و دموکراتیک شاخص‌های اصلی پاسخگویی عمومی دولت است. اگر دولتی احساس کند ترکیب وزارت‌خانه‌ها، تعداد و کیفیت آن‌ها طوری است که مانع ارتقاي پاسخگویی است، ممکن است دست به تفکیک، ادغام و یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید بزند. ولی دولت‌ها سندی تدوین می‌کنند که با سنجش پاسخگویی در وضع موجود و مطلوب شکاف آن را به نحوه‌ای قانع‌کننده به ترکیب و کیفیت وزارت‌خانه‌ها نسبت میدهد، صرف گفتن اینکه تغییرات ساختار دولت، پاسخگویی را افزایش میدهد، چندان عقلایی نیست. دولت باید در آن سند نشان دهد چگونه تفکیک، ادغام یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید پاسخگویی را ارتقا میدهد. اگر شهروندان وزارت‌خانه‌ای را بسیار پاسخگو می‌دانند، اگر نمایندگان مجلس وزارت‌خانه‌ای را بسیار پاسخگو می‌دانند، توجیه دولت‌ها برای تحول ساختاری دولت چندان معقول به نظر نمی‌رسد.
2. صرفه‌جویی مالی: یکی از معیارهای کوچک‌سازی دولت، کاهش بار مالی دولت است. تعداد وزارت‌خانه‌ها ممکن است بار مالی دولت را افزایش داده باشد، بنابراین دولت‌ها باید شاخص‌های هزینه‌های عمومی هر وزارت‌خانه‌ها را دقیقاً در سند توجیه ادغام، تفکیک یا طراحی وزارت‌خانه‌ها ارائه دهد و نشان دهد که تحول ساختاری چقدر بار مالی دولت را کاهش میدهد. صرف گفتن کاهش بار مالی دولت کفایت نمی‌کند، وقتی ادغام به معنای چسباندن و تعویض تابلوي سردر وزارت‌خانه‌ها باشد.
3. ارتقاي کیفیت مدیریت برنامه‌های ملی: از آنجایی که دولت متولی و مجری خط‌مشی‌های عمومی است و خط‌مشی‌ها متشکل از برنامه‌های مختلف ملی است، یکی از چالش‌های بزرگ فراروی دولت‌ها، مدیریت برنامه‌ها و پروژه‌های ملی است. تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید می‌بایست کیفیت مدیریت برنامه‌های ملی را افزایش دهد. بر این اساس دولت در سند توجیه تحول ساختاری وزارت‌خانه‌ای باید نحوه‌ي تأثیرگذاری چنین تحولاتی در کیفیت مدیریت برنامه‌های ملی را نشان دهد.
4. افزایش انسجام وزارت‌خانه‌ای: در صورتی که ماشین ستادی دولت (وزارت‌خانه‌ها) هدف واحدی را دنبال نکنند، منابع مالی در اختیار دولت بهینه مصرف نخواهد شد. به نظر می‌رسد تفکیک، ادغام یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید نقش مهمی در تقویت انسجام ماشین خط‌مشی‌گذار دولت ایفا مي‌کند و دولت می‌بایست در سند توجیه تحولات ساختاری خود به این نکته اشاره کند.
5. تقویت تعامل با سایر قوای کشور: گاهی اوقات تفکیک، ادغام و یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید می‌تواند تعامل با قواي مقننه و قضائیه را تقویت کند. چگونگی تحقق این امر می‌بایست در سند توجیهی تحولات ساختاری دولت نشان داده شود.
6. کاهش هزینه‌های مبادله‌ای بين‌وزارت‌خانه‌ای: تعاملات وزارت‌خانه‌ای هزینه‌هایی را در پی خواهد داشت. روانی تعاملات و ارتباطات، منجر به کاهش این هزینه‌ها می‌شود.
7. مدیریت‌پذیری وزارت‌خانه‌ای: بعضاً حجیم‌بودن ماشین دولت مدیریت‌پذیری آن را برای رئیس دولت دشوار می‌سازد. از این رو تلاش میکند با کاهش بار تصدی‌گری دولت و روی‌آوری به حکمرانی ملی تعداد وزارت‌خانه‌ها را کاهش دهد تا امر مدیریت ماشین عظیم دولت ساده‌تر شود.
8. حذف شخصی وزیر: برخی از اندیشمندان علوم سیاسی معتقدند برخی دولت‌ها برای حذف وزیری یا کاهش قدرت گروهی دست به تفکیک، ادغام و بعضاً طراحی وزارت‌خانه‌ي جدید می‌زنند.
گونه‌شناسی تحولات ساختاری کلان (وزارت‌خانه‌ها) در دولت
تغییر، اصلاح، بازسازمانیِ یا بازطراحی، از جمله عبارات متداول در ادبیات ماشین دولت است. از این‌رو وقتی سخن از تحول در ساختار دولت به میان می‌آید، اشاره به انواعی از تحولات دارد که می‌توان به صورت خلاصه به شرح ذیل مطرح کرد (تورنبال 2007؛ پولت 1984؛ دیویس و همکاران 1999):
1. ادغام وزارت‌خانه‌ای: ممکن است دو یا چند وزارت‌خانه در هم ادغام شده و هویت جدیدی برپا شود. ادغام وزارت صنایع و معادن با وزارت بازرگانی در دوران پهلوی دوم؛ ادغام وزارت تجارت با فواید عامه در دوره مشروطیت؛ شکل‌گيري وزارت اقتصاد از وزارت تجارت و فوايد (نخست‌وزیری امیر اسدالله علم)، ادغام بازرگانی و اقتصاد، بازرگانی و پیشه و هنر، دارایی و اقتصادی، اقتصاد ملی و بازرگانی. ادغام وزارت جهادسازندگی و کشاورزی (در دوران سید محمد خاتمی). بازرگانی، صنایع و معدن، راه و مسکن و شهری در دولت محمود احمدی‌نژاد (نفت و نیرو، کار و امور اجتماعی و تأمین اجتماعی در دستور کار دولت است، اگرچه متوقف شده است).
2. تفکیک وزارت‌خانه‌ای: یک وزارت‌خانه ممکن است تبدیل به دو یا چند وزارت‌خانه با هویتی جدید شود. تفکیک وزارت اقتصاد به سه بخش مستقل اداره کل تجارت، اداره کل فلاحت و اداره کل صناعت از دوران پهلوی اول؛ تفکیک وزارت‌خانه‌ي صنایع و معادن به سه وزارت‌خانه صنایع، صنایع سنگین و معادن و فلزات در دوره‌ي میرحسین موسوی؛
3. طراحی وزارت‌خانه جدید: ممکن است یک وزارت‌خانه‌ي جدید با کارویژه‌ای جدید طراحی شود. تأسیس وزارت‌خانه رفاه و تأمین اجتماعی در دوران تصدی سید محمد خاتمی، تشکیل وزارت ورزش و جوانان در دوران تصدی محمود احمدی‌نژاد، تأسیس وزارت نفت در زمان ریاست جمهوری شهید محمدعلی رجایی، تأسیس وزارت برنامه و بودجه و سپاه پاسداران در دوره‌ي نخست‌وزیری میرحسین موسوی.
4. انتقال وظایف: بخشی از وظایف یک وزارت‌خانه ممکن است به وزارت‌خانه‌ي دیگری منتقل شود.
5. انحلال وزارت‌خانه‌ای: یک وزارت‌خانه ممکن است بنا به علل مختلف و بر اساس قانون جذب یا منحل شود.
رویکردهای نظری به تحلیل تغییر و تحولات وزارت‌خانه‌ای
مهم‌ترین کارویژه‌ي نظریه‌ها کمک به فهم پدیده‌ها، جهت‌دهی جریانات پژوهشی و همین طور به‌کارگیری عملی آن نظریه‌ها در عرصه‌ي کاربردی است. نظریه‌ها مدعی‌اند «رفتار و کنش پدیده‌ها، آنطور که به صورت طبیعی عمل می‌کنند را توصیف و تبیین کرده و بر اساس چنین تبیینی می‌توانند کاربران را به پیش‌بینی رفتار و کنش پدیده مورد نظر تجهیز کرده و کنترل آن پدیده را برای کاربران میسر سازد». نظریه‌ها در این نگاه به‌سان شابلونی عمل می‌کنند که به کاربران کمک میکند حد و حدود پدیده‌ها را، مرز و محدوده آن‌ها را تشخیص دهند. هر پدیده‌ای که در قلمروي آن نظریه (از حیث محتوایی) رخ میدهد را می‌توان بر اساس آن نظریه تحلیل کرد. در این راستا تحلیلگر واقعیات رخ‌داده را بر محتوای هر نظریه تطبیق داده و پدیده‌ها را تحلیل میکند. پدیده‌ي «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» پدیده‌ای است که نه تنها در کشور ما، بلکه در همه کشورها رخ داده، میدهد و خواهد داد. تحلیلگران دولت به کمک نظریه‌های مختلف تلاش می‌کنند آن‌ها را تحلیل کنند. در اينجا این پدیده در قالب چهار رویکرد «هدفمند، محیطی، سياست‌گذاري ملي و نهادی» تحلیل مي‌شود.
نحله‌ي هدفمندی بازیگران سیاسی
این رویکرد کلان به طور کلی مدعی است، اهداف غایی عقبه‌ي ذهن بازیگران کلیدی دولت خاستگاه «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» است. به‌زعم تحلیلگران این نحله، بازیگران سیاسی دولت بنا به قدرت‌مندی و مجهزبودن به مهارت‌های مدیریت ملی اهداف خود را اقتباس و اجرای چنین تغییر و تحولاتی در وزارت‌خانه‌ها را دنبال می‌کنند. مدل‌های درون این رویکرد با تمرکز مسائل تصوری بازیگران دولت و انگیزه‌های درونی آن‌ها تلاش می‌کنند چرایی رخداد چنین پدیده‌ای را درک کنند. به عبارت دیگر، مدل‌های مندرج در این رویکرد به کمک برملاساختن اهداف غایی رئیس دولت و کابینه، تلاش میکند تحولات وزارت‌خانه‌ای را تبیین کنند. در این رویکرد سه مدل قابل بررسی است:
1. رویکردهای سیاسی
هر نامزد ریاست جمهوری در بازه‌ي تبلیغاتی خود نویدهایی به شهروندان و هواداران خود میدهد که در صورت انتخاب آن وعده‌ها را در عمل پياده میکند. بر این اساس پس از تصاحب کرسی ریاست جمهوری تلاش میکند ماشین عظیم دولت را محملی برای تحقق وعده‌هایی سیاسی خود قرار دهد. از این رو به علت «نیاز سیاسی تصوری به تغییر ساختار کلان دولت و برملاشدن بی‌کفایتی‌های تصوری چیدمان ساختاری موجود وزارت‌خانه‌ها»، دولت دست به تغییر و تحولاتی می‌زند تا بتواند اهدافی (ارتقاي کارایی و...) را که پيشاپيش تعیین کرده، محقق سازد. از منظر رئیس دولت، ساختارهای وزارت‌خانه‌ای موجود مانع تحقق چنین اهدافی هستند؛ پس دست به تغییر و تحول آن‌ها می‌زند (اگر سیاست‌های کلان کشور و برنامه‌های توسعه نیز رهنمود کلی در باب کوچک‌سازی دولت در خود داشته باشند، خردمایه‌ي مستحکم‌تری در اختیار دولت برای تغییر خواهد بود). در این مدل «اهداف سیاسی ـ حزبی» تحولات را تبیین میکند. حزب حاکم عقبه‌ي دولت تلاش میکند با دستکاری ماشین دولت «ریشه‌های حزبی» خود را با تغییر و تحولات کلان در عرصه‌های سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی، چنان در خاک نظام سیاسی مستحکم سازد که بتواند مسیر حاکمیت حزب خود را تداوم بخشند. در این مدل، دولت با تغییر ساختار کلان تلاش دارد ماندگاری قدرت حزب عقبه‌ي خود را تقویت کند. سعی بر آن است در عرصه‌ي اقتصادی، عقبه‌ي اقتصادی حزب را تقویت کند؛ پس دست به اقداماتي می‌زند که چنین مهمی محقق شود. همین امر در مورد سایر عرصه نیز صادق است. رویکرد سیاسی به دولت، منجر به شکل‌گیری دولت حزبی ـ سیاسی می‌شود که همه چیز را در لنز و قالب منافع حزبی می‌بیند. در این رویکرد هر رخدادی بر مرکب قضاوت سیاسی ـ حزبی تحلیل می‌شود. تخاصم سیاسی یا مچ‌گیری سیاسی، نیروی رانش بسیاری از تغییر و تحولات ساختاری ـ اداری دولت است. بنابراین عقلانیت سیاسی بر سایر عقلانیت‌ها (اقتصادی، حرفه‌ای، مدیریتی، قانونی و...)، غلبه پیدا میکند. در این رویکرد تبعیت حزبی هویت فردی، گروهی و سازمانی افراد را تعیین میکند نه پایبندی آن‌ها به قانون اساسی، ارزش‌های ایدئولوژیک و ملی هر کشور. در این رویکرد هر آنچه نفع حزبی در آن باشد، جایز و رواست و غیر از آن به نفع نظام سیاسی نخواهد بود.
2. رویکردهای مدیریت بارِ کاری و حکمرانی ملی
در این مدل «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» معلول مدیریت هزینه‌های عمومی و بهترساختن حکمرانی ملی است. بارِ کاری دولت باعث می‌شود، در پرتو تفکیک کارویژه‌های حاکمیتی و تصدی‌گری، اندازه‌ي برخی از وزارت‌خانه‌ها کوچک، برخی منحل، تعدادی ادغام و تعدادی از هم تفکیک مي‌شوند. در این رویکرد، عقلانیت مدیریتی منجر به شکل‌گیری «دولت مدیریتی» می‌شود که به هدف ارتقاي کارایی ملی، دستگاه عظیم ماشین اداری دولت (وزارت‌خانه‌ها و سازمان‌های دولتی) را به‌نحوی دستکاری میکند که ضمن کاهش بارِ کاری دولت، هزینه‌ها محدود و حکمرانی ملی به شکل و محتوای غنی‌تری بر جامعه اعمال شود. در این نگاه منطق توجیه‌کننده‌ي بازآرایی دولت مدیریتی است و نه سیاسی. مدیریت ملی در این منطق با تمرکز بر ظرفیت‌ها و پتانسیل‌ها از یک طرف در کاهش هزینه‌ها و بار مالی مي‌کوشد و از طرف دیگر تلاش میکند دستگاه دولت را به نحوی بسته‌بندی کند که اهداف کلان دولت را بر محوریت غایات مندرج در قانون اساسی محقق سازد.
حالت افراطی این رویکرد، باور شدید به «کوچک زیباست» است. مدیریت سیاسی در این رویکرد تلاش میکند تا حد ممکن دولت را کوچک سازد (طوری که دولت مانعی بر سر راه بخش خصوصی نبوده و خادم ارتقاي منافع شرکتی باشد نه منافع عامه). منتقدین این رویکرد مدعی‌اند حاصل این نگاه افراطي «دولت خصوصی‌شده‌ي متکی به جیب مردم» است. عده‌ای معتقدند چنین رویکردي منجر به برون‌سپاری قانون اساسی هر کشوری به دست بخش خصوصی خواهد شد. مدیریت‌گرایی دولتی حاکم بر این رویکرد، نظام سیاسی را وابسته‌ي علیل و ضعیف بخش خصوصی میکند که هیچ اراده‌ای از خود نخواهد داشت و صرفاً کار چاق‌کن بخش دولتی به کمک پول عمومی است. مدیریت دولتی نوین در بخش دولتی، تجلي اين نوع جهت‌‌گیری است که تلاش دارد ضمن بهره‌گیری از فنون و استراتژی‌های بخش خصوصی، ارزش‌های حاکم بر بخش خصوصی را درون فضای عمومی (مدیریت دولتی) تزریق کند. به طور خلاصه این رویکرد براي تغییر ساختار دولت، «بر طبل مدیریت ملی اثربخش و کارآمد» می‌کوبد.
3. رویکردهای عقلایی ـ اقتصادی
مدل‌های اقتصادی بر انگیزه‌های بازیگران سیاسی ـ اداری برای حداکثرسازی مطلوبیت خود متمرکزند. مدل‌های اقتصادی مسبب تحولات وزارت‌خانه‌ای و اصلاح ساختار ماشین دولت را، انگیزه‌های اقتصادی فردی دولت‌مردان می‌دانند. همه‌ي این مدل‌ها، کنش‌های هدفمند فردی را عامل تغییرات ساختاری و رویه‌ای می‌دانند و عقل اقتصادی حکم میکند ساختار طوری طراحی شود که منافع فردی دولت‌مردان محقق شود. نظریه انتخاب عمومی مدعی است این تصور را که «دولت‌مردان بر عکس خریداران و فروشندگان در بازار که منافع فردی را دنبال می‌کنند، در پی ارتقاي منافع ملی و عمومی هستند»، توهم می‌داند. در این نگاه بازیگران سیاسی در عرصه سیاسی به دنبال ارتقاي جایگاه اجتماعی، اقتصادی و سیاسی شخصی خود هستند. می‌خواهند آینده‌ي فرزندان خود را با دریافت مجوزها، استخدام‌ها، ساخت کارخانه‌ها، دانشگاه‌های غیرانتفاعی، تشکیل کارتل نفتي، مجوز واردات و صادرات و... تضمین کنند. قانون اساسی، ارزش‌های ملی، منافع ملی و... ابزار رسیدن به منافع شخصی است. افراد عقلایی و اقتصادی‌اند، دولت هم متشکل از افراد است که «خدمت به خلق» را در پرتو کسب منافع فردی معنا میکند. بر این اساس تغییر و تحولات ساختاری و وزارت‌خانه‌ای دولت معلول منافع افراد خاصی است که منفعت اقتصادی خاصی برای آن‌ها دارد. این رویکرد روحیه منفعت‌طلبی فردی که بر اساس عقلانیت فردی شکل می‌گیرد را مبین تحول و تغییرات می‌داند.
نحله‌ي وابستگی محیطی
در این رویکرد «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» تابعی از رابطه‌ي ساختار دولت با محیط پیرامونش است. محیط ممکن است به‌طور سیاسی یا اقتصادی مفهوم‌پردازی شود، ولی منطق زیربنای همه مدل‌ها در این رویکرد بسیار مشابه است. منطق عقبه‌ي این رویکرد آن است که ساختار دولت در گذر زمان خود را با شرایط محیطی انطباق میدهد و ساختار وزارت‌خانه‌ای جدیدی را شکل میدهد که اهداف مورد نظر را در پرتو رعایت منویات محیط محقق می‌سازد. الگوی انطباق‌پذیری دولت تا حد زیادی تابعی است از منابع و چالش‌هایی که محیط فراروی دولت قرار میدهد نه گزینه‌های انتخابی آگاهانه رئیس دولت به طور خاص و دولت به طور اعم. در حالی که رویکرد نخست (هدفمند) بر «اراده‌ي بازیگران سیاسی (دولت) متکی بود، رویکرد حاضر نیروی محیطی را مسبب تصمیم‌های تفکیک، ادغام و تحول وزارت‌خانه‌ای می‌داند. در این حالت دولت نقش منفعل داشته و تابع تقاضاهای محیط است. در این نحله سه مدل برجسته وجود دارد:
1. رویکرد شکار فرصت و رفع تهدید
این مدل بر واکنش دولت نسبت به نوآوری‌هایی که در محیط وجود دارد، استوار است. بر این اساس اگر دولت شکل جدیدی از فعالیت اقتصادی یا فناورانه، یا فرصت جدیدی برای تغییر اجتماعی، به طور اعم یا ساختار وزارت‌خانه‌ای جدیدی در محیط خود می‌بیند، تمایل دارد به طور کلی سازمان جدید یا وزارت‌خانه‌های جدیدی را ایجاد کند تا بتواند از فرصت بهره‌برداری کنند یا تهدید بالقوه‌ي مخربی را مرتفع سازد. این حالت صادق است خواه فشار به تغییر از درون ساختار دولت منبعث شود، خواه تابعی از فشارهای سیاسی برخاسته از جامعه باشد. در این مدل واکنش‌ها به تغییرات محیطی در قالب خلق وزارت‌خانه‌های جدید متجلی می‌شود نه بازآرایی (تفکیک یا ادغام) وزارت‌خانه‌های موجود دولت. تغییرات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی درون محیط، شکل‌دهی سازمان‌های جدید (وزارت‌خانه‌های جدید) را برای مدیریت اثربخش آن‌ها الزامی می‌سازد. با توجه به تحولات محیطی فوق، بسیاری از کشورها دست به طراحی وزارت‌خانه‌های جدیدی زده‌اند که در یک دهه‌ي قبل خبری از آن‌ها نبوده است. شاید تحولات شدید در حوزه‌ي زیست‌محیطی دولت‌ها را وادار به تأسيس وزارت‌خانه‌ي مستقل محیط‌زیست کند، کما اینکه امروزه در قالب سازمان و بعضاً جزئی از سایر وزارت‌خانه‌ها و در برخی کشورها جدیداً به صورت هویتی مستقل وجود دارد.
2. رویکردهای اقتضايی
این رویکرد مدعی است ماشین دولت باید جلوه‌ي محیط پیرامونش باشد. به عبارت دیگر، ساختار وزارت‌خانه‌ای دولت، جلوات محیط کاری دولت است. گونه‌های متعددی از این رویکرد وجود دارد. در رویکرد «آن بستگی دارد»، دولت متناسب با اقتضائات محیط، ساختار کلان و نظام اداری خود را تغییر میدهد، به امید آنکه کارایی و اثربخشی دولت افزایش یابد. «قانون ضرورت تنوع»[1]مدعی است هر سیستمی برای تعامل با سیستم‌های پیرامونش می‌بایستی پیچیدگی کمی بیش‌تر از آن سیستم‌ها را اختیار کند. در این قانون دولت برای مدیریت عدم اطمینان محیطی تلاش می‌کنند تنوع‌های محیطی را در ساختار کلان خود متجلی سازد تا بتواند خواسته‌های محیطی را اجابت کند و بقا پیدا کند. هم‌شکل‌شدن[2]، تبیین دیگری از رویکرد اقتضایی است که ادعا میکند هر سیستمی برای ماندن باید هم‌شکل محیطش شود. اگر محیط عناصری دارد که درون ساختار دولت جلوه‌اي برای مدیریت آن وجود ندارد، دولت باید خود را با محیط هم‌شکل گرداند تا خواسته‌های محیط را پاسخ دهد. در این رویکرد محیط درونی یا پیرامونی کشور حامل پویایی‌هایی است که باعث شده است دولت برای واکنش نشان‌دادن به آن دست به «تفکیک، ادغام یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید»، بزند. در محیط دولت بحث داغ ورزش، فناوری اطلاعات و... باعث شکل‌گیری وزارت‌خانه‌ي جدید یا اصلاح وزارت‌خانه‌های قبلی می‌شود.
3. رویکردهای بوم‌شناسی جمعیت
این رویکرد مدعی است سازمان (در اینجا دولت) محکوم به محیط است. محیط در اینجا اشاره به جمعیت دولت‌های عالم دارد که هر کدام بتوانند خواسته‌های محیط را اجابت کنند، کارایی و اثربخشی‌شان بیش‌تر خواهد شد و بی‌توجهی به محیط حيات حکومت‌ها را تهدید میکند. این رویکرد مبتنی بر نظریه داروین است و بر شناخت‌شناسي تکاملي استوار است. بوم‌شناسي جمعيت مدعي است: 1) سازمان‌ها (دولت‌ها) در پی تحولات طبیعی یا کارآفرینانه‌ي ملی شکل می‌گیرند. 2) هر کدام که بتوانند تقاضاهای محیط را اجابت کرده و پاسخ دهند، محیط آن‌ها را بزرگ کرده و مشروعیت می‌بخشد و انتخاب میکند. یعنی محیط به سازمان و دولتی که تقاضاهای محیط را برآورده می‌سازد، منابع میدهد و در غیر این صورت آن را دچار فقر میکند، او را وادار میکند دست به رقابت بزند، ساختار و فرایندش را بازمهندسی کند. 3) اگر چنین کند محیط آن را نگه می‌دارد و حیات میدهد. عبارت «خواهی نشوی رسوا هم‌رنگ جماعت شو»، تجلی این رویکرد است. در این رویکرد محیط پیرامون دولت را مجبور به «تفکیک، ادغام یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید»، میکند. اگر دولت چنین نکند، نمی‌تواند تقاضای روزافزون محیط داخلی و خارجی را پاسخ دهد در نتیجه سقوط کرده یا دچار تحولات اساسی خواهد شد. از آنجایی که رقابت در درون هر کشور و هم رقابت بین دولتی در عصر حاضر شدت گرفته است، چنین رویکردی بر بازآفرینی دولت نیز صادق است.
نحله‌ي کلان نهادیِ تحولات ساختاریِ دولت
مدل‌های نهادی پیش‌فرض‌های متفاوتی در باب رفتار دولت‌ها و توانایی آن‌ها برای تزریق تغییرات ضروری در ساختار و عملیات خود دارند. بنیادی‌ترین تفاوت‌ها با مدل‌های هدفمندی آن است که در مدل‌های هدفمندی، افراد (دولت و رئیس دولت) هدفمند است و ممکن است تلاش کند ساختار دولت یا سازمان خود را بنا به اهداف خود (سیاسی یا شخصی) تغییر دهند؛ ولی در مدل‌های نهادی مآخذ تغییر اهداف جمعی است نه فردی و رفتار دولت یا سازمان ممکن است به عنوان تلاش برای همسازی نیاتشان با برخی از استانداردها و ارزش‌های محیطی منبعث از ارزش‌های تاریخی و جمعی حاکم بر دولت تبیین شود.
به عبارت دیگر، محیط پیرامون دولت‌ها دو نوع تقاضا می‌تواند بر آن‌ها تحمیل کند. محیط پیرامون ممکن است تقاضای فنی و اقتصادی از دولت‌ها طلب کند و آن‌ها را ملزم سازد کالاها و خدمات عمومی با کیفیتی به جامعه عرضه کنند. یا محیط ممکن است تقاضای فرهنگی و اجتماعی بر دولت تحمیل کند و آن‌ها را به ایفای نقش‌هایی خاص در جامعه، ایجاد و حفظ نوعی چارچوب ظاهری بیرونی وادار سازد. محیط‌هایی که خواستار ارضاي تقاضاهای فنی و اقتصادی هستند و این ویژگی بر محیط غالب است، به دولت‌ها به خاطر عرضه‌ي کارآمد و اثربخش کالاها و خدمات عمومی پاداش می‌دهند؛ یعنی دولت را همراهی می‌کنند (شهروندان در انتخابات شرکت می‌کنند، مالیات‌ها و عوارض را پرداخت می‌کنند، قوانین و مقررات را رعایت می‌کنند). محیط‌های پایبند به تقاضای اجتماعی و فرهنگی، دولت‌ها را به خاطر سازگاری، حفظ و صیانت از ارزش‌ها، هنجارها، قوانین و باورها پاداش می‌دهند (این بارشهروندان به خاطر اینکه دولتشان حافظ ارزش‌های ملی کشورشان است، پای صندوق‌های رأی حاضر می‌شوند و با پرداخت مالیات و عوراض، رعایت قوانین و مقررات، پشتیبانی خود را از دولت نشان می‌دهند). به گفته‌ي «سلزنیک»، پدر نظریه‌ي نهادی، دولت‌ها نه‌تنها خود را با کشمکش‌های اداری-مدیریتی درون خود، بلکه با ارزش‌های جامعه‌ي خود نیز سازگار می‌سازند. در نظر نهادیون «نهادینه شدن اشعار به فرايندی دارد که از قبل آن کنش‌ها (اقدامات) تکرار می‌شوند و از جانب کنشگران و دیگران معانی مشترکی به خود می‌گیرند».
نهادها پدیده‌هایی هستند که در لواي ارزش‌های اجتماعی و فرهنگی جامعه، چنان در تار و پود جامعه ریشه دوانیده‌اند که وجود آن‌ها ضروری قلمداد شده و حیات اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی و سیاسی بدون آن‌ها سخت و بعضاً ناممکن تصور می‌شود. بنابراین در پرتو نظریه نهادی، نهادها تبیین‌کننده‌ي پدیده‌ي «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» هستند. بر این اساس گاهی اوقات کنش‌ها و اقداماتی (مثل تحولات ساختاری دولت) مکرر رخ میدهد؛ زيرا قوانین و مقررات صریح (نهادها)، تکرار آن‌ها را ایجاب می‌کنند (نهادهای قانونی و سیاسی). وقتی همه‌ي قوانین مادر بر کوچک‌سازی دولت تأکید می‌کنند و کوچک‌سازی دولت «نُقل محافل انتخاباتی ـ سیاسی» در کشور است و کوچک‌سازی ارزش مقدسی است که هر نوع سیاست اداری ملی بر آن تأکید میکند و برگ برنده در مبارزات سیاسی است، بی‌تردید هر دولتی بعضاً بدون توجه به اقتضائات زمانه (که ممکن است کوچک‌سازی را در آن شرایط مفید نداند) و با اتکا به قوانین تلاش میکند رفتار متناسب با آن قوانین (کوچک‌سازی دولت) را از خود نشان دهد. گاهی اوقات کنش‌ها و اقداماتی (تحولات ساختاری دولت) همواره رخ میدهد زیرا هنجارها، ارزش و انتظارات جامعه (نهادهای فرهنگی) از آن‌ها حمایت می‌کنند. وقتی در جامعه‌ای فضای ضددولتی به راه می‌افتد، دولتی‌بودن معادل بی‌کفایتی، ناکارآمدی، تلف کردن منابع و امکانات تصور می‌شود، وقتی در جامعه‌ای خصوصی‌سازی ارزش مسلم قلمداد می‌شود و دولت‌مردان در محافل عمومی دولتی‌بودن را به‌عنوان ضدارزش ترویج می‌کنند و این انتظار را در جامعه ایجاد می‌کنند که «دولت کوچک» ارزش و «دولت بزرگ» ضدارزش است، طبیعی است که دولت می‌بایست برای پایداری در قدرت به این ارزش‌ها و انتظارات جامعه پاسخ دهد. پس برای رعایت ارزش‌ها، دولت‌ها دست به کوچک‌سازی می‌زنند. گاهی اوقات میل به شبیه‌شدن به سایر کشورها مسبب تکرار بخش‌ها یا اقداماتی می‌شود. دولت‌ها دوست دارند، شبیه دیگر دولت‌ها، ساختار کلان خود را تغییر دهند. به گفته وودی پاول و پال دی مجیو، زمانی که فشار برای سازگاری دولت‌ها با محیط برخاسته از قوانین و مقررات ملی و بین‌المللی است، دولت‌ها با فشارهای نهادی اجباری[3]مواجه هستند و زمانی که انتظارات فرهنگی دولت‌ها را مجاب به تغییر و تحولات ساختاری میکند، دولت‌ها با فشارهای نهادی هنجاری[4]سر و کار دارند و همین‌طور وقتی آرزو برای شبیه دیگر دولت‌ها شدن، مأخذ تحولات ساختاری دولت است، دولت‌ها با فشارهای نهادی تقلیدی[5]مواجه هستند. بر این اساس «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» معلول فشارهای نهادی قانونی، هنجاری و تقلیدی است.
نحله‌ي چارچوب نظری خط‌مشی‌گذاری ملی
اندیشمندان علوم خط‌مشی‌گذاری برای تبیین «خط‌مشی‌های ملی» چارچوب‌ها، نظریه‌ها و مدل‌های مختلفی ارائه کرده‌اند (ساباتيه، 2007). «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» بخشی از خط‌مشی اداری هر کشور است؛ این پدیده را می‌توان در پرتو چارچوب‌های نظری خط‌مشی‌گذاری عمومی نیز تحلیل کرد.
مهم‌ترین چارچوب‌هایی که می‌توان این پدیده را در پرتو آن‌ها تحلیل نظری کرد، عبارتند از چارچوب‌هاي«جریانات چندگانه کینگدون»[6]، «ائتلاف مدافع»[7]، «تعادل گسسته»[8]، «نظریه ساخت اجتماعی و طرح خط‌مشی عمومی»[9]و «نظریه نوآوری و اشاعه خط‌مشی‌های عمومی»[10]. ااگرچه مدل‌ها و نظریه‌های دیگری نظیر «نظریه مثلث آهنین»[11]، «نظریه شبکه‌ي موضوعات بحث‌انگیز»[12]، «نظریه سیستم‌های سیاسی»[13]، «نظریه نهادگرایی (نهادهای سیاسی حکومت)»[14]، «نظریه فرآیند خط‌مشی‌گذاری»[15]، «نظریه عقلانیت‌گرایی در خط‌مشی عمومی»[16]، «نظریه بازی»[17]، «نظریه انتخاب عمومی»[18]، «نظریه نخبگان»[19]، «نظریه گروه‌های ذی‌نفوذ»[20]، «نظریه تدریجی‌گرایی»[21]، «نظریه انتخاب عقلایی نهادی»[22]و «نظریه مطالعات تطبیقی خط‌مشی‌های عمومی»[23]وجود دارد، ولی تمرکز نویسنده بر چارچوب زير است:
رويکرد نوآوری و اشاعه‌ي خط‌مشی‌های عمومی
در این رويکرد «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید»، نوعی نوآوری سیاستی (خط‌مشی‌ای) محسوب می‌شود. بر این اساس، اندیشمندان حوزه‌ي خط‌مشی‌گذاری عمومی مدعی‌اند خط‌مشی‌های جدید دولت‌ها (در اینجا تحولات ساختاری کلان دولت‌ها) معلولی دو دسته علت هستند: 1. عوامل تعیین‌کننده‌ي داخلی کشورها (نظیر مختصات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی حاکم بر دولت‌ها) 2. مدل‌های اشاعه خط‌مشی‌ها: فعل و رفتار دولت‌ها متأثر از فعل و رفتار سایر دولت‌هاست. خط‌مشی‌هایی که دولت‌ها اختیار می‌کنند (در اینجا تحولات ساختاری کلان دولت)، جلوات تقلیدی خط‌مشی‌هایی است که دیگر کشورها قبلاً اختیار کرده‌اند یا در حال حاضر اختیار کرده‌اند.
در باب پدیده‌ي اشاعه‌ي خط‌مشی گفته می‌شود «فرايندی است که از قِبلِ آن یک نوآوری (در اینجا تحولات ساختاری دولت‌ها) از طریق کانال‌های خاصی در گذر زمان میان اعضاي یک سیستم اجتماعی (در اینجا جامعه‌ي کشورهای منطقه یا سطح بین‌المللی) متداول شده و شیوع پیدا میکند، مانند نوع خاصی از اتومبیل، لباس یا دکوراسیون که در گذر زمان میان شهروندان باب می‌شود. همه مدل‌های اشاعه‌ي خط‌مشی‌های عمومی مدعی‌اند کشورهای مختلف بنا به دلایل اساسی ذیل از یکدیگر تقلید می‌کنند (امیری و همکاران 1390):
1. دولت‌ها به موازاتی که نوآوری‌های موفق (خط‌مشی‌های موفق: تحولات ساختاری کلان دولت) دیگر کشورها را عاریه می‌گیرند، از یکدیگر می‌آموزند. درس‌آموزی[24]، کانال مهمی برای تقلیدپذیری سیاستی (خط‌مشی‌های عمومی) است. در پرتو مدل تدریجی‌گرایی سیاستی[25](خط‌مشی)، دولت‌ها در پی راه‌های میانبری برای رسیدن به اهداف خود هستند. درس‌آموزی از دیگران راه میانبری است که نیازی به خلاقیت و نظریه‌پردازی ملی ندارد.
2. دولت‌ها با یکدیگر رقابت می‌کنند. دولت‌ها برای کسب مزیت اقتصادی یا سایر مزیت‌ها از دیگر کشورها یا دوری‌جستن از خطاهای تجربه‌شده‌ي دیگران، از خط‌مشی‌های دیگر کشورها (تحولات ساختاری دولت‌ها) تقلید می‌کنند.
3. به‌زعم اندیشمندان به‌رغم استقلال کشورها، فشارهای بین‌المللی برای همسازی[26]با استانداردهای مقبول جامعه جهانی (در اینجا کوچک‌سازی دولت و افزایش گستره‌ي بازار آزاد) کشورها را به در پیش‌گرفتن خط‌مشی‌هایی وادار میکند که سایر کشورها اجرا کرده یا در حال اجرای آن‌ها هستند. در رویکرد اشاعه خط‌مشی‌های عمومی مدل‌های مختلفی وجود دارد که در ادامه آن‌ها را مورد بررسی قرار می‌دهیم.
1. مدل تعامل بین‌المللی
این مدل خط‌مشی اقتباسی دولت‌ها (تحولات ساختاری دولت) را، محصول تعاملات بین‌المللی می‌داند. شبکه‌ي تعاملی بین کشورهای مختلف دنيا در سطح رؤسای جمهور، وزرا، کمیسیون‌ها، و... وجود دارد که محمل درس‌آموزی و در نتیجه تقلیدپذیری کشورها از یکدیگر است. در دیدارهای رسمی و غیررسمی مقامات و کارشناسان دولت‌ها در مجامع بین‌المللی و منطقه‌ای، دولت‌ها از خط‌مشی‌ها، راهبردها و فنون مدیریتی یکديگر سؤال می‌کنند و از هم می‌آموزند. در این مدل تعاملات خارجی کشور با سایر کشورها باعث می‌شود نکاتي در باب بازآفرینی و اصلاح دولت (تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید) بیاموزند و آن را درکشورها بیازماند. نزدیک‌بيني سیاست‌مداران، مزید بر علت شده و راه‌های ميان‌بر طلب‌کردن را در دستور کار دولت قرار میدهد. دولت‌مردان به تقلید از دیگر کشورها که ظاهراً موفق بوده‌اند، دست به تحولات ساختاری در دولت می‌زنند. در این مدل تحولات ساختاری دولت ایران محصول تقليد حاصله در تعاملات بین‌المللی است.
2. مدل اشاعه‌ي منطقه‌ای خط‌مشی‌های عمومی
مدل اشاعه‌ي منطقه‌ای مدعی است کشورها عمدتاً تحت تأثیر رفتارها (خط‌مشی‌ها و برنامه‌های) کشورهایی قرار دارند که از حیث جغرافیایی به هم نزدیک‌اند. در این نگاه، خط‌مشی عمومی اقتباسی دولت‌ها، معلول تعامل با 1. کشورهای هم‌مرز 2. یا کشورهای هم‌منطقه است. بنابراین چون در منطقه برخی دولت‌ها دست به تفکیک، ادغام یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید زده‌اند (چه کشورهای هم‌مرز چه هم‌منطقه‌ای)، سایر دولت‌ها از جمله کشور ایران از آن‌ها تقلید می‌کنند. پس پدیده‌ي تحول ساختاری کلان دولت، معلول درس‌آموزی از این کشورهاست.
3. مدل رهبران مقلد
این مدل مدعی است در عرصه‌ي بین‌المللی و منطقه‌ای برخی از کشورها نقش رهبران مقلد ایفا می‌کنند و به محض آنکه چنین رهبرانی خط‌مشی یا برنامه‌ای را (تفکیک، ادغام یا طراحی وزارت‌خانه‌ای جدید) مقلدانه در پیش گرفتند، دیگر کشورها نیز آن را تقلید می‌کنند. رهبران منطقه‌ای نقش رهبران مقلد ایفا می‌کنند. در این مدل پدیده‌ي تحولات ساختاری دولت، معلول چنین رخدادی در منطقه است. کشورهایی که در منطقه از جهت اقتصادی برجسته هستند، وقتی خط‌مشی‌ای را در پیش گرفتند، کشورهایي مانند ایران نیز به تبعیت از آن کشورها دست به اقدامات مشابه می‌زنند. بر این اساس کانال اشاعه‌ي یک خط‌مشی یا برنامه در سطح منطقه‌ای، تقلید کشورها از کشورهای پیش‌قراول یا رهبر است.
4. مدل اشاعه‌ي هم‌شکل‌گرايي
برخي از تحليلگران مدعي‌اند که کشورها به احتمال زياد از کشورهاي مشابه خود تقليد مي‌کنند؛ زيرا اين کشورها بهترين اطلاعات درباره‌ي خط‌مشي مورد نظر و پيامدهاي آن را در اختيار کشور مقلد قرار مي‌دهند. اين امر ممکن است منجر به اشاعه‌ي منطقه‌اي شود. اما کشورهاي مشابه، لزوماً از نظر جغرافيايي به هم نزديک نيستند. برخي‌ها مدعي‌اند شباهت ايدئولوژيک ميان کشورها (مالزي و ايران)، مؤثرترين عامل درس‌آموزي کشورهاي هم‌شکل از يکديگر خواهد بود. از منظر برخي ديگر، اشاعه‌ي خط‌مشي‌ها ممکن است در پرتو شباهت‌هاي سياسي، جمعيت‌شناختي و بودجه‌اي محقق شود (کشورهاي جنوب شرق آسيا). برخي نيز کانال‌هاي مشابه فرهنگي و پيوندهاي تاريخي ميان کشورها و برخي خصايص اقتصادي و ژئوپلتيک مشترک را مأخذ درس‌آموزي مي‌دانند.
5. مدل‌هاي نفوذ عمومي بين‌المللي
مديريت جهاني به مدد سازوکارهايي چون سازمان ملل متحد، شوراي امنيت و صندوق بين‌المللي پول، بانک جهاني و ... به‌صورت ضمني و يا گاه به‌صراحت خط‌مشي‌هاي کشورهاي عضو را تحت تأثير قرار مي‌دهد. کشورها به‌صورت مستقيم و غيرمستقيم از منشورها، بيانيه‌ها و توصيه‌هاي مجامع بين‌المللي در تدوين خط‌مشي‌ها و برنامه‌هاي خود بهره مي‌گيرند. صندوق بين‌المللي پول، پرداخت بسياري از وام‌ها را در پرتو حاکميت سرمايه‌داري توجيه‌پذير مي‌کند. بخش دولت و مديريت دولتي سازمان‌هاي بين‌المللي بر ترويج خصوصي‌سازي، کوچک‌سازي، مقررات‌زدايي، کارکنان بخش دولتي، برون‌سپاري کارويژه‌هاي دولت، متمرکز هستند. مجامع بين‌المللي علمي در حوزه‌ي علوم سياسي، علوم خط‌مشي و مديريت دولتي بر بازآفريني دولت‌ها تأکيد مي‌کنند. بر اساس اين مدل، «تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید» معلول اقدامات اين سازمان‌هاي بين‌المللي است که توسط دولت‌ها اجرا مي‌شود.
تأملي بر نحوه‌ي چيدمان وزارت‌خانه‌ها
طراحي ماشين ستادي دولت‌ها، ريشه در قانون اساسي دارد؛ زيرا قانون اساسي ضمن بيان فلسفه سياسي و نوع حکومت هر کشور، به عنوان نقشه‌ي کلان يا ابرچارچوب مفهومي مگاخط‌مشي‌هاي عمومي هر کشور است. ريشه‌ي کارويژه‌هاي قوه‌ي مجريه، قانون اساسي است. چيدمان وزارت‌خانه‌ها در جمهوري اسلامي، حاصل تجربه‌ي دولت‌هاي قبل از انقلاب و دولت‌هاي کشورهاي ديگر است. تحولات در آن مي‌تواند ناشي از استنباط نيازهاي جديد بر اساس قانون اساسي، تجارب ساير کشورها، تحولات محيطي و اهداف سياسي دولت‌مردان باشد. از آنجايي که چيدمان وزارت‌خانه‌ها در قبل از انقلاب متناسب با شرايط آن زمان و سطح پيشرفتگي آن دولت و جايگاه بين‌المللي آن طراحي شده بود، در عصر حاضر به تناسب تغييرات در قانون اساسي، محيط پيرامون، تعاملات با ساير کشورها و تقاضاهاي شهروندان، چيدمان وزارت‌خانه‌ها نيز بايد بازطراحي شود. فرايند تغييرات تدريجي تغيير ساختارها و چيدمان وزارت‌خانه‌ها مي‌بايست بر اساس ابرکارويژه‌ي دولت صورت گيرد؛ به‌طوري که چرخه‌ي «طرح‌ريزي، انجام کارويژه‌ها، بازبيني و بازرسي و اصلاح و بازآفريني»، در چيدمان کارويژه‌هاي دولت (در قالب وزارت‌خانه‌ها) لحاظ شود. دولت بايد طوري وزارت‌خانه‌ها را چيدمان کند که وظيفه‌ي طرح‌ريزي خط‌مشي عمومي دولت، وظايف اجرايي دولت، امر بازبيني و بازرسي نحوه‌ي طرح‌ريزي و اجراي کارويژه‌ها، و اصلاح و بازآفريني خطاهاي اجرايي و طرح‌ريزي هر کدام بر عهده‌ي گروهي خاص باشد. «انسجام درون و بين وزارت‌خانه‌اي»، شاخص مهم ارزيابي کيفيت ساختار کلان دولت است که اين انسجام در خط‌مشي عمومي متجلي مي‌شود که اهداف کلان حکومت، کيفيت زندگي مادي و معنوي مردم، را نشانه مي‌روند. اما ساختار کلان حکومت زماني درست چيدمان نشده است که:
1. تعارض فرايندي در کليت فرايندهاي کاري دولت به چشم مي‌خورد. فرايند پاک‌سازي کشور از مواد مخدر را در نظر بگيريد. بخشي از عدم‌توفيق‌ها ناشي از شفاف‌نبودن يا تعارض فرايندي ميان وزارت‌خانه‌ها است.
2. ناهماهنگي وزارت‌خانه‌ها، تجلي چيدمان نامناسب وزارت‌خانه‌هاست؛ زيرا برخي از وزارت‌خانه‌ها عهده‌دار وظايفي که بايد باشند، نيستند و بالعکس.
3. کندي تصميم‌گيري، شاخص ديگر چيدمان نامناسب وزارت‌خانه‌هاست.
4. رهاشدگي برخي از خط‌مشي‌ها و برنامه‌ها، تجلي ناهماهنگي دستگاه‌هاي اجرايي و چيدمان وزارت‌خانه‌ها است.
5. کارويژه‌هاي بر زمين‌مانده که هيچ وزارت‌خانه‌اي مسئوليت آن را بر عهده نمي‌گيرد.
6. پاس‌دادن مسئوليت‌ها، تجلي پراکندگي ساختاري دولت است.
7. زياده‌خواهي سياستي برخي وزارت‌خانه‌ها تجلي عدم تعادل چيدمان کارويژه‌ها در ساختار کلان دولت است.
8. خنثي‌شدن خط‌مشي‌ها توسط يکديگر، نشانه‌ي ناهماهنگي و نامتعادلي چيدمان وزارت‌خانه‌ها است.
9. فراز و فرود جايگاه‌ها، تجلي بي‌تعادلي کارويژه‌هاي دولت در ميان وزارت‌خانه‌ها است.
10. ناکارامدي دولت، شاخص بارز چيدمان ضعيف وزارت‌خانه‌ها در ماشين دولت است.
11. عدم تحقق اهداف برنامه‌اي را مي‌توان به عدم انسجام ساختار وزارت‌خانه‌اي دولت نسبت داد.
12. ضعف خودارزيابي دروني دولت و رسوايي‌هاي مالي، اقتصادي و فرهنگي و سياسي را مي‌توان به بي‌دقتي در چيدمان وزارت‌خانه‌هاي دولت مربوط دانست.
13. کندي در واکنش به تقاضاهاي محيطي را مي‌توان ناشي از ساختار نامتوازن دولت دانست.
14. انجام کارهاي جزئي توسط مديران راهبردي دولت، تجلي آن است که بر ساختار دولت يک سيستم حاکم نيست و قائم به شخص است.
15. متولي طرح‌ريزي کلان دولت، نظارت و بازرسي عمل دولت و بخش اصلاح مستمر دولت مشخص نيست.
نتیجه‌گیری
همه‌ي دولت‌ها در کشورهاي مختلف و در تمام دوره‌های ریاست‌جمهوری، دست به تغییر و تحول در دستگاه ستادي دولت (وزارت‌خانه‌ها) و دستگاه اجرایی (مدیریت دولتی = سازمان‌های دولتی) زده‌اند. بنابراین تفکیک، ادغام یا طراحی وزارت‌خانه‌های جدید پدیده‌ای غیرمترقبه و دور از انتظار در نظام سیاسی کشور نبوده و نیست. علت غایی این تحولات ارتقاي کیفیت سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، و تعاملات بین‌المللی بوده است. افزایش کارآمدی، اثربخشی، صرفه‌جویی‌های مالی، تقویت پاسخگویی سازوکارهای دولت‌ها در رسیدن به چنین هدف غایی‌ای است (توماس، 1993). در عصر فعلی، تحول در ماهیت دولت گونه‌های مختلفی از دولت سلسله‌مراتبی تا دولت برون‌سپاری شده، دولت یک‌پارچه و اخیراً دولت شبکه‌ای (دانايي‌فر، در دست ويرايش) را شکل داده است که بی‌تردید در شکل و محتوای ماشین دولت (وزارت‌خانه‌ها) تأثیرگذار بوده است. ریشه‌ي اصلی این تحولات به پارادایم بازآفرینی دولت بازمی‌گردد که تلاش میکند شعار «جامعه‌ي بزرگ و دولت کوچک» را در عمل پیاده‌سازی کند. افزایش حجم دولت‌ها و در نتیجه افزایش هزینه‌های دولت، افزایش کاغذبازی، تورم نیروی انسانی، لزوم تفکیک وظایف حاکمیتی از ستادی و شکل‌دهی دولت «راهبر» نه «پاروزن» دولت‌ها را بر آن داشته است تا با توسل به استراتژی‌هاي مختلف دست به هَرَس ملی دستگاه دولت زده و به آرمان «دولت چابک» نائل شوند. این شعارهای سیاسی در ادبیات همه‌ي دولت‌ها در سراسر جهان متداول است؛ نقش حجم پرسنلی در ساختار دولت، شیوه‌ي کاری جدید در ماشین دولت، تزریق فناوری‌های جدید از جمله فناوری اطلاعات، ورود شیوه‌های جدید مدیریتی و حکمرانی در دولت و اجرای سیستم‌های کیفیت در دولت برای ارتقاي کارایی، اثربخشی و شهروندگرایی باعث توسل دولت به تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید شده است.
چنین تحولاتی در ساختار کلان دولت را بايد با به اتکا بر چارچوب‌های نظری ديد و تحلیل نظری کرد. در این نوشتار تلاش شده است با اتکا بر چهار نحله‌ي نظری 1. هدفمندی 2. محیطی 3. نهادی و 4. خط‌مشي‌گذاری ملی، تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌ها تبيین نظری شود. بر این اساس هدف نویسنده تحلیل «سیاسی» جانبدارانه یا مخالفت‌گونه‌ي این پدیده در ایران نبوده است. از این‌رو تلاش کرده است به موضوع از منظرهای مختلف نگاه کند، ولی قضاوت نهایی را بر عهده‌ي خواننده گذاشته است تا به کمک شواهد عینی تحلیل کند که رفتار دولت در پدیده‌ي تفکیک، ادغام و طراحی وزارت‌خانه‌های جدید در کدام قالب بیش‌تر می‌گنجد.
منابع و مآخذ:
1. ساباتیه، پل، ای. (2007). نظریه‌های فرايند خط‌مشی‌گذاری. ترجمه‌ي حسن دانایی‌فرد. تهران انتشارات مهربان (در دست ویرایش)
2. اسمیت، کوین‌بی و لاریمر کریستوفر دابلیو (1391). درآمدی بر نظریه خط‌مشی عمومی تقابل نظری عقلانیت‌گراها و فرااثبات‌گراها. ترجمه‌ي دکتر حسن دانایی‌فرد. تهران. انتشارات صفار (در دست ویرایش). (به زبان اصلی 2009).
3. فروزنده، لطف‌الله. (اردیبهشت و خرداد 1390). منطق دولت در ادغام وزارت‌خانه‌ها. شماره 57 . ص 26 –27.
4. احمد، توکلی. (1388). کدام مصلحت؟ ادغام وزارت‌خانه‌ها و برداشت نامناسب از قانون. ماهنامه تازه‌های انرژی. شمارة 26 ص 6.
5. دانایی‌فرد، حسن. (1391). گفتمان‌های مدیریتی در بخش دولتی. تهران. انتشارا دانشگاه امام صادق(ص) (در دست ویرایش نهایی).
6. امیری، علی‌نقی؛ دانایی فرد، حسن؛ زارعی‌متین، حسن؛ امامی، سید‌مجتبی. (1390). فهم جوهرة خط‌مشی‌های عمومی: واکاوی نظری ماهیت تقلیدپذیری. دو فصلنامه اندیشه مدیریت راهبردی، شمارة 9، بهار و تابستان. ص 5 –44.
7- Thomas, c. (1993). Reorganizationpublicorganization: Alternatives, objectives, andevidence. JournalofpublicAdministration, Researchandtheory, 3 (4): 457 –486.
8- Turnbull, A. (2007). ReMachineryofgovernment: IntelligentdesignorBrownianmotion? London: piratepublication.
9- Pollitt. (1984). Manipulatingthemachine: Changingthethepatternofministerialdepartments. Landon: AllenUnwin.
10- Davis, G.Waller, P., Craswell, E. andEggins, S. (1999). Whatdrivesmachineryofgovernmentchange? Australia, Canada, andtheUnitedKingdom? PublicAdministration, 77:20 –35.
[1]- Lawofrequisitediversity
[2]- Isomorphism
[3]- coerciveinstitutionalpressures
[4]- Normativeinstitutionalpressures
[5]- Memiticinstitutionalpressures
[6]- Multiplestreamsframeworkkingdom
[7]- Advocacycoalition
[8]- punctuatedequilibrium
[9]- socialconstruction& policydesign
[10]- innovationanddiffusionofpublicpolicy
[11]- irontriangle
[12]- issuenetworks
[13]- Politicalsystemtheory
[14]- institutionalism
[15]- policyprocess
[16]- Rationalism
[17]- Gametheory
[18]- Publicchoice
[19]- Elitetheory
[20]- Interestgroups
[21]- Incrementalism
[22]- institutionalrationalchoice
[23]- comparative publicpolicystudy
[24]- lessondrawing
[25]- policyincrementalism
[26]- conformity
حیث التفاتی شناخت ما ناظر به موضوعی جزئی و بخشی نیست؛ بلکه ناظر به کلیت جامعه است. شناخت کل‌نگر ما با حرکت از ظاهر به باطن جامعه حاصل می‌شود و لذا منطق حاکم بر محتوای ما اینگونه شده است:
مجله‌ی سوره نیز سرنوشتی پیوند خورده با سرنوشت انقلاب و فراز و فرودهای آن داشته است و او نیز تنها زمانی می‌تواند خود را از گرفتار شدن در دام زمانه برهاند و انقلاب اسلامی را همراهی کند که متوجه‌ی باطن و همگام با تحولاتی از جنس انقلاب باشد. تلاشمان این است که خود را از غفلت برهانیم، برای همین به دور از هرگونه توجیه و تئوری‌پردازی برای توسعه‌ی تغافل، می‌گوئیم که سوره «آیینه»ی ماست. از سوره همان برون تراود که در اوست. تلاشمان این است که به‌جای اصل گرفتن «ژورنالیسم حرفه‌ای»، یعنی مهارت در به‌کارگیری فنون، تحول باطنی و تعالی فکری را پیشه کنیم. نمی‌خواهیم خود را به تکنیسین سرعت، دقت و اثر فرو بکاهیم. کار حرفه‌ای بر مدار مُد می‌چرخد و مُد بر مدار ذائقه‌ی بشری و ذائقه بر مدار طبع ضعیف انسان و این سیر و حرکت، ناگزیر قهقرایی است.
شماره 87-86 مجله فرهنگی تحلیلی سوره اندیشه منتشر شد
شماره جدید مجله سوره اندیشه نیز به‌مانند پنج‌شش شماره اخیرش، موضوعی محوری دارد که کل مطالب مجله حول‌وحوش آن می‌چرخد. موضوع بیست‌ویکمین شماره سوره اندیشه، «نقد» است؛ موضوعی که شعار بیست‌ویکمین نمایشگاه مطبوعات نیز قرار گرفته است. نقد، موضوع مناقشه‌برانگیزی است که بسیاری از مجادلات سیاسی و فرهنگی ما، از روشن نبودن مفهوم آن ناشی می‌شود؛ تا جایی که منتقد را به جرم مفسده‌انگیزی‌اش خاموش می‌کنند. کار منتقد، حرف زدن است ولی نقد، منتظر شنیده شدن نیست. اینجا است که تفاوت منتقد با معترض و مخالف و مصلح و مفسد روشن می‌شود.
