آرشیو سوره (60-61) شماره هشتم نظام اجتماعی غرب جریان‌شناسی سیاســـت‌گذاری: از اثبات‌گرایی تا کثرت‌گرایی
رشته سیاست‌گذاری
چندان دشوار نیست که تاریخچه مطالعات خط‌مشی را تا دوران باستان عقب ببریم و از اینکه دولت‌ها چه کارهایی انجام می‌دادند و نمی‌دادند، پرسش کنیم.
به این ترتیب گروه وسیعی درگیر این رشته خواهند بود و مطالعات خط‌مشی می‌تواند ادّعا کند که همه- از افلاطون تا ماکیاولی- از جمله‌ی موسّسین آن بوده و افراد دیگری مانند هابز، مدیسون اسمیت و ... نیز از پژوهشگران خط‌مشی بوده‌اند. اما اغلب معتقدند که این حوزه مطالعاتی جدید و متعلق به یک قرن اخیراً است. لذا اغلب نقطه‌ی شروع مطالعه خط‌مشی به هارولد لاسول در نیمه قرن بیستم بازمی‌گردد که تصویر بزرگی را از چیزی که علوم خط‌مشی2 نام می‌داد، ارائه کرد.
ادوار نظریات خط‌مشی‌گذاری
اثبات‌گرایی در دوران پس از جنگ جهانی دوم
در این دوره معنای دانستن مترادف حکومت کردن یا اصلاح کردن قرار داده شد. برای فهم این دوره و البته دوره‌های بعدی، باید به دقت کار لاسول3 را مرور کرد. کار لاسول صرفاً نظری بود و از تجربه‌ی دولتی در جنگ جهانی دوم استفاده کرد. این علوم در دهه‌ی 40 پالایش شده و مقاله‌ی اساسی او در 1951 منتشر گردید. او خط‌مشی را عموماً به شکل مهمترین انتخاب‌های اتخاذ شده در زندگی سازمان‌یافته یا زندگی خصوصی می‌دانست. لذا خط‌مشی عمومی پاسخی بود به مهمترین گزینه‌های موجود از سوی دولت. علوم خط‌مشی نیز رشته‌ای بود که وظیفه داشت تا توسعه یابد تا آن گزینه‌ها را روشن و با اطلاع سازد، اثر نامحدود آن را ارزیابی کند. او ویژگی‌هایی را برای علوم خط‌مشی بر می‌شمرد:
1. مسئله‌محور: جهت‌گیری علوم خط‌مشی به سوی مسائل و موضوعات مهمی است که دولت با آن‌ها مواجه می‌شود. تمرکز اصلی دانشمند خط‌مشی محدوده‌ی خاصی از خط‌مشی‌گذاری نیست (محدوده‌هایی مانند تحلیل‌گری، ارزیابی و فرآیند)، بلکه تمرکز او بر مسئله‌ی مهمی است که از طریق دولت با آن مواجه شده است.
2. چندرشته‌ای بودن:در نظرگاه لاسول، علم خط‌مشی و علوم سیاسی هم‌معنا نیستند. متخصصان خط‌مشی از میان تمامی رشته‌ها با مدل‌ها و روش‌ها و یافته‌هایشان عبور کرده و در جهت حل مسئله از آن‌ها استفاده می‌کنند.
3. پیچیدگی روش‌شناختی:رشد و توسعه در رشته‌هایی مانند اقتصاد، سنجش رفتار و آینده‌پژوهی کمک می‌کند تا دولت تصمیمات اثربخش‌تری بگیرد. مهم اثر روش در حل مسئله است.
4. پیچیدگی نظری: اگر دانشمند خط‌مشی در پی بیان اثربخش مسائل مهم است، پس باید بفهمد که علّت و اثر آن مسئله در جهان واقعی چیست. فهم چنین موضوعی نیاز به چهارچوب‌های مفهومی با قدرت‌های تبین کافی دارد تا بتواند چگونگی و چرایی روی دادن اتفاقات را در جهان وسیع‌تر از روابط انسانی توضیح دهد. پاسخ به سؤالاتی مانند: نهادها چگونه به تصمیمات شکل می‌دهند و دولت چگونه می‌تواند بهترین محرک‌ها را برای رفتار مورد نظر فراهم کند، در این حیطه روی می‌دهد.
5. ارزش‌محور: لاسول، می‌خواهد «علم خط‌مشی دموکراسی» توسعه یابد. هدف نهایی، حدّاکثرسازی ارزش‌های دموکراتیک است.
در مجموع تصویر لاسول از علوم خط‌مشی، کاربردی و در جهت پرکردن خلأ دانشِ دانشگاهی و جهان واقعیِ سیاست و مسئله‌هاست. وظیفه‌ی دانشمندان خط‌مشی تشخیص بیماری‌های سیاست، فهم علل و دلالت‌های آن، تیمار و ارزیابی اثر تیمار است. این تعریف کلاسیک از علوم خط‌مشی نیاز به یک مفهوم مرکزی و تعریف جهانی ندارد. همان طور که اشاره شد نگاه لاسول به سیاست‌گذاری، علمی چندرشته‌ای بود که با استفاده از روش‌های گوناگون یک هدف، حل مسئله عمومی، را دنبال می‌کرد. با این وجود با توجه به ریشه‌های تقویت سیاست‌گذاری در این دوره، مانند تحقیق در عملیات، می‌توان به وضوح غلبه‌ی نگاه کمی را مشاهده کرد.
گرچه رد پای تحلیل سیاست‌ها به سال‌های جنگ و به ویژه به زمان طرح شدن تحقیق عملیاتی و فنون تحلیل اقتصادی بازمی‌گردد، در فاصله زمانی سال‌های 1950 تا 1970، سیاست‌گذاری عمومی خیزش واقعی خود را آغاز کرد و اداره امور عمومی وارد دوره‌ای از فترت شد تا بار دیگر در دهه 1980 شتابی نو گرفت.
دهه 1960: ارتباط نزدیک تحلیل سیاست‌ها و مدیریت
در این دوره در آمریکا و دیگر کشورها دولت‌ها به شکل فزاینده، خود را نیازمند به داشتن اطلاعات و تحلیل‌های بیشتر در زمینه آموزش، حمل و نقل، طراحی‌های شهری، بهداشت و... می‌دیدند. کم‌کم اعتقاد به کارکرد علوم اجتماعی همانند علوم مهندسی و پزشکی برای حل مسائل در میان دولت‌مردان قوت گرفت. دو منبع اصلی برای رواج این اندیشه وجود داشت: تحقیق عملیاتی؛ و نظریه‌ها و فنونی که از مدیریت در بخش‌های خصوصی و عمومی وام گرفته شده بود. بر این اساس دو رویکرد در سیاست‌گذاری پا گرفت: تحلیل سیاست‌ها (که به دانش موجود در فرآیند سیاست‌گذاری و برای این فرایند می‌پردازد) و تحلیل فرآیند سیاست‌گذاری (که به دانشِ شکلگیری و اجرای سیاست‌گذاری عمومی می‌پردازد).
چهارچوب‌های غالب این حوزه از دهه 1960 به این سو، برخاسته از ترکیب رویکرد مرحله‌ای لاسول، سیمون و مدل نظام سیاسی ایستون است. در این دوره مسئله‌ی اصلی، مسئله تصمیم‌گیری بود و پارادایم تصمیم/ورودی مسلط بود. بر اساس این پارادایم، پرسش‌هایی از این نوع مطرح می‌شد: چه کسی دارای قدرت بود؟ قدرت چیست؟ چه کسی در جریان تصمیم گیری حضور داشت و چه کسی از آن حذف شده بود؟ آیا تصمیم گیری ممکن است عقلایی تر شود یا اصل بر افزایشی بودن تصمیمات است؟ به طور خلاصه، سؤال اصلی این بود: تصمیمات چگونه گرفته می‌شوند؟ به وسیله یک نخبه یا به روش کثرت‌گرایی، یا روش عقلایی، یا روش افزایشی (تدریجی)؟
در این دهه نقطه اصلی تأکید بدون شک بر مسئله «قدرت» قرار گرفته بود. این مسئله باعث می‌شد تا از یک سو مطالعه چگونگی گرفتن یک تصمیم بررسی شود و از سوی دیگر، تأکید یاد شده به مثابه چهارچوبی تلقی می‌شد که برگرفته از اعتقاد به افزایش توان و ظرفیت دولت برای انجام دادن کارها و حل مسائل بود. بنابراین در یک سطح، مسئله برابری یا نبود برابری در بخش ورودی سیاسی مطرح بود (بحث در مورد کثرت‌گرایی/نخبه‌گرایی) و در سطح دیگر بحثی در مورد توانایی‌های عقلایی دولت مطرح می‌شد (روش عقلایی یا تدریجی).
دهه 1970: تأکید بر مسئله‌ی اجرا
در این دوره مشکل دولت «اضافه بار» و همچنین شکست در اجرای سیاست‌ها مطرح شد. لذا جایگزین پارادایم قبلی، پارادایم اجرا/درون‌نهاد و رشد و تقویت نظریات مربوط به اجرای خط‌مشی مطرح گردید. بر اساس این پارادایم پرسش‌های زیر مطرح می‌شد: چرا اجرا چنین مشکل است؟ رفتار دیوان‌سالاران و حرفه‌ای‌ها چگونه است؟ آیا اجرای پایین به بالا موثرتر است یا بالا به پایین؟ چگونه می‌توان اجرا را بهتر نمود؟ یکی از مهمترین مطالعات منتشر شده در این دهه، کار گراهام آلیسون (1971) درباره‌ی بحران موشکی کوبا است. در همین زمان مجموعه‌ای از کتاب‌ها در «سازمان مطالعات سیاست‌گذاری» چاپ شد که هدف آن‌ها افزیش میزان «کاربرد علوم سیاسی» در مسائل مهم سیاست‌گذاری بود. از اواسط دهه 1970 نیز شاهد انتشار کتاب‌هایی با موضوع «سیاست‌گذاری تطبیقی» هستیم.
همچنین در اواخر دهه 1970 مفهوم «چرخه‌ی سیاست‌گذاری»4 بازبینی شد. چرخه‌ی سیاست‌گذاری از مهمترین نظریه‌های خط‌مشی است که از ابتدا تا دهه‌های متوالی نسخه‌های گوناگون آن عرضه شده است. مانند نسخه سایمون (1947)، لاسول (1956)، جونز (1970)، مک (1971)، رز (1973)، اندرسون (1975)، برر و دلئون (1983). البته ضعف‌های روش شناسی این مدل بسیار زیاد است. در این دهه تحلیل سیاست‌ها به عنوان رویکردی به شمار آمد که امکان تحقق نوعی علوم اجتماعی یکپارچه و به هم پیوسته را فراهم می‌کرد تا مانند پلی رشته‌های مختلف دانشگاهی را به هم پیوند زند. همچنین این دهه شاهد انفجاری از رشد اتاق‌های فکر و موسساتی تحقیقاتی بود که در آن‌ها رویکرد میان رشته‌ای سیاست‌گذاری رشد می‌کرد.
دهه 1980: نفوذ اقتصاد و بازار در سیاست‌گذاری
دهه‌ی 1980 و 1990 شاهد گسترش دامنه تحقیقات به خارج از آمریکا بود. ویژگی شاخص دهه‌ی 1980 وجود اقتصاد انتخاب عمومی و اقتصاد رفاهی است. به روشنی می‌توان این دوره را پیروزی فردگرایی و بازار دانست. اقتصاد رفاهی به شکلی گسترده در کاربست نظریه‌ها و مدل‌های اقتصاد رفاهی وارد می‌شود تا میزان عقلانیت و کارآمدی تصمیم‌گیری را افزایش دهد. با این نگاه، تحلیل سیاست به‌سان شکلی از «فن عقلایی» برگرفته از فرضیه‌های اقتصاد رفاهی رشد کرد. انتخاب عمومی را می‌توان تحت عنوان اقتصاد تصمیم‌گیری غیربازاری یا فقط کاربرد علم اقتصاد در علوم سیاسی تعریف کرد. موضوع انتخاب عمومی همان موضوع علوم سیاسی است؛ اما روش آن همانند روش‌شناسی علم اقتصاد است. کارهای شاخص در این چهارچوب، کارهای استروم (1986، 1990، 1993، 1994)، مو (1984)، شپسل (1989)، شارپف (1997) می‌باشد. از تئوری‌های مهم این دوره می‌توان به تئوری «جریانات چندگانه»5 کینگدان (1984) اشاره کرد. بر اساس آنچه گفته شد می‌توان به خوبی دریافت که روش‌شناسی مطالعات سیاست‌گذاری در این دوره به شدت تحت تأثیر علم اقتصاد بوده است.
دهه 1990: دهه‌ی کنار گذاشتن نگاه‌های بوروکراتیک و شکلگیری نظریات شبکه‌ها و اجتماعات
یکی از مهمترین اتفاقات این دوره، کارهای آمیتای اتزیونی از طرفداران اجتماع‌گرایی بود که این نگاه را به مثابه رویکردی در سیاست‌گذاری عمومی وارد کرد. قالب‌بندی او از اجتماع‌گرایی به منزله چهارچوبی برای سیاست‌گذاری به سوی یک راه میانه، بین افراط و تفریط در تنظیم و نظارت دولتی از یک سو و تکیه صرف بر نیروهای بازار از سوی دیگر است. در این نگاه سعی می‌شود که نهادهای میان فرد و دولت مانند خانواده، سازمان‌های داوطلب، مدارس، کلیساها و همسایگان احیا و ارتقا یابند.
از تئوری‌های مطرح شده و مهم در این دوره، تئوری تعادل منقطع6 بومگارتنر و جونز (1993) بوده است. همچنین اولین نسخه‌ی تئوری مهم ائتلاف مدافعه7 در سال 1988 مطرح شد که نسخه‌های دیگر آن در سال‌های 1993 و 2005 ارائه شد. چهارچوب اشاعه خط‌مشی8 نیز اولین بار در سال 1990 از سوی بری و بری9 مطرح گردید و نسخه تکمیلی آن در 1992 ارائه شد. ورگاری10 این چهارچوب را در سال 1998 با چهارچوب شبکه‌ها پیوند داد. نظریات شبکه‌ای را می‌توان تا کار هکلو (1987) در علوم سیاسی پیگیری کرد که در ضمن آن شبکه‌های موضوعی با مثلث‌های آهنین در حوزه قوه مجریه آمریکا به تصویر کشیده شده است. این اندیشه را سپس در انگلستان، ریچاردسن و جردن (1979) به کار گرفتند که بر اساس آن سیستم سیاست‌گذاری انگلستان از مجموعه لایه لایه شده از زیرسیستم‌ها تشکیل شده است. همچنین راد ردز (1988) به لزوم مطالعه ساختارهای وابستگی درون شبکه‌های سیاست‌گذاری اشاره کرد.
روش‌شناسی نظریه‌ها از منظری دیگر
جریان پوزیتیویستی
آغاز سیاست‌گذاری مانند غالب رشته‌های علوم انسانی تحت سیطره علوم طبیعی شکل گرفت. علوم طبیعی نیز به نوبه خود تا دهه‌های میانی قرن بیستم تحت حاکمیت پارادایم پوزیتیویستی در روش‌شناسی قرار داشت. لذا کارهای ابتدایی این حوزه را باید ذیل روش‌شناسی‌های پوزیتیویستی مشاهده کرد. در واقع در دوره پس از جنگ جهانی دوم، سیاست‌گذاری عمومی از دل یک سنت اثباتی قوی رشد کرد. در ادامه و با انتقادهای افراد گوناگون به پوزیتیویسم، این انتقادها اثر خود را با شدت بیشتری از علوم طبیعی، بر رشته‌های علوم انسانی نهاد. سیاست‌گذاری نیز تحت تأثیر جریانات انتقادی تحولاتی پیدا کرد. پوپر ابطال‌گرا، که با وجود انتقاداتش ذیل اثبات‌گرایی می‌اندیشید معتقد بود که آزمون و تجربه باید مبنای تصمیم‌گیری قرار گیرد، نه نظریه‌های غیرعلمی ابطال ناپذیر؛ وی رویکرد مهندسی تدریجی را برای نوع اداره پیشنهاد کرد.
جریانات ضدپوزیتیویستی
ساخت‌گرایی که در آن واقعیت، به صورت اجتماعی ساخته می‌شود نه به واسطه یک واقعیت عینی مطرح شد. سیاست‌گذاری با تأثیرپذیری از اندیشه‌ی متفکران پست‌مدرن و انتقادی مانند فوکو و هابرماس، تأکید نظریه‌های سیاست‌گذاری به سمت نیاز به تحلیل سیاست و سیاست‌گذاری به مثابه اشکالی از گفتگو بود که به واقعیت شکل می‌بخشید. نماینده برجسته‌ی چنین دیدگاهی موری ادلمن است. با استدلال‌های گوناگونی بسیاری از محققین این عرصه به کثرت‌گرایی در روش رسیده‌اند. رد شدن نگاه‌های ساده‌انگارانه پوزیتیویستی نسبت به جهان که دیگر جهان بسیط و ساده نیست و واقعیت، به‌ویژه واقعیت اجتماعی، پیچیده و چندبعدی است و لذا باید رویکرد کثرت‌گرا را در مورد مدل‌ها و نظریه‌ها بپذیریم. جهان پیچیده‌تر از آن است که بتوان آن را در یک قابل تفسیری جای داد. با این نگاه، زمانی که سیاست‌گذاری عمومی را تحلیل می‌کنیم در واقع در پی فهم شیوه‌های اندیشیدن و انواع «نقشه‌هایی» هستیم که ساختار تحلیل «فرآیندها» و «مسائل» را پی می‌نهند. لذا بر اساس تحلیل عقلایی سیاست‌ها، آگاهی اثبات‌گرا، جهان قابل فهم، قابلیت و امکان محاسبه هزینه و فایده، امکان اندازه گیری است. اما بر اساس تحلیل انتقادی یا پست‌مدرن: حقائق عینی وجود ندارد و اندازه‌گیری و محاسبه هزینه و فایده و انجام گرفتن کار با تردید زیادی همراه است.
پی نوشت:
1- دانشجوی دکتری سیاست‌گذاری عمومی، دانشگاه تهران
2- PolicySciences
3- Harold LassWell
4- Policymakingcycle
5- MultipleStream
6- PunctuatedEquilibrium
7- AdvocacyCoalition
8- PolicyDiffusion
9- Berry& Berry
10- Vergari
حیث التفاتی شناخت ما ناظر به موضوعی جزئی و بخشی نیست؛ بلکه ناظر به کلیت جامعه است. شناخت کل‌نگر ما با حرکت از ظاهر به باطن جامعه حاصل می‌شود و لذا منطق حاکم بر محتوای ما اینگونه شده است:
مجله‌ی سوره نیز سرنوشتی پیوند خورده با سرنوشت انقلاب و فراز و فرودهای آن داشته است و او نیز تنها زمانی می‌تواند خود را از گرفتار شدن در دام زمانه برهاند و انقلاب اسلامی را همراهی کند که متوجه‌ی باطن و همگام با تحولاتی از جنس انقلاب باشد. تلاشمان این است که خود را از غفلت برهانیم، برای همین به دور از هرگونه توجیه و تئوری‌پردازی برای توسعه‌ی تغافل، می‌گوئیم که سوره «آیینه»ی ماست. از سوره همان برون تراود که در اوست. تلاشمان این است که به‌جای اصل گرفتن «ژورنالیسم حرفه‌ای»، یعنی مهارت در به‌کارگیری فنون، تحول باطنی و تعالی فکری را پیشه کنیم. نمی‌خواهیم خود را به تکنیسین سرعت، دقت و اثر فرو بکاهیم. کار حرفه‌ای بر مدار مُد می‌چرخد و مُد بر مدار ذائقه‌ی بشری و ذائقه بر مدار طبع ضعیف انسان و این سیر و حرکت، ناگزیر قهقرایی است.
شماره 87-86 مجله فرهنگی تحلیلی سوره اندیشه منتشر شد
شماره جدید مجله سوره اندیشه نیز به‌مانند پنج‌شش شماره اخیرش، موضوعی محوری دارد که کل مطالب مجله حول‌وحوش آن می‌چرخد. موضوع بیست‌ویکمین شماره سوره اندیشه، «نقد» است؛ موضوعی که شعار بیست‌ویکمین نمایشگاه مطبوعات نیز قرار گرفته است. نقد، موضوع مناقشه‌برانگیزی است که بسیاری از مجادلات سیاسی و فرهنگی ما، از روشن نبودن مفهوم آن ناشی می‌شود؛ تا جایی که منتقد را به جرم مفسده‌انگیزی‌اش خاموش می‌کنند. کار منتقد، حرف زدن است ولی نقد، منتظر شنیده شدن نیست. اینجا است که تفاوت منتقد با معترض و مخالف و مصلح و مفسد روشن می‌شود.
